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秦虹详解城市更新:补短板、升产业、促活力
日期:[2021/9/23 15:32:57]   共阅[185]次

从去年下半年中央提出实施城市更新行动以来,城市更新在各个地方受到了广泛关注,企业也特别关注。按照中央的要求,下一步要大规模实施城市更新行动,主要是基于中国的城镇化进入了高级发展阶段的现实,根据七普数据,全国的城镇化率到2020年达到63.89%,很多城市,特别是东部地区的一些大城市,城镇化率已经超过了80%。


在这样的发展阶段下,城市更新是城市发展必然的趋势。过去城市发展主要是规模扩张,粗放式发展,未来要聚焦城市内核、内涵式、提高质量的发展模式。城市发展的模式未来会发生变化,中央提出了实施城市更新行动,但是要防止大拆大建的过度房地产化的方式。


不搞大拆大建,城市更新采取什么方式呢?住建部通知的第二条提出了探索可持续的更新模式,主要包括以下几方面的内容:


不延用过度的房地产开发建设方式,不片面地追求规模扩张带来的短期效益和经济效益,不搞房地产化的开发方式。那采取什么方式呢?主要从过去的开发模式转变为经营模式,鼓励长期运营,持续改造投入,现有资源的所有者、居民出资参与微更新的方式,来推动城市更新,持久经营。


如在国家发改委的文件中,对加快城市更新提出了“三区一村”要求,比如改造老旧小区,主要是引导社区的便民发展,并不是把老旧小区拆掉,要改造、补短板,在老旧小区中提升和完善功能;改造老旧厂区,要把“工业锈带”改造成“生活秀带”,打造成产业或是文化的旅游场地;改造老旧街区,引导传统街区走向新型的文旅聚集区;改造城中村,按照发改委的文件,积极探索政府引导下的工商资本和农民集体合作共赢的发展方式。不论是发改委的文件,还是住建部的文件,可以看到在城市更新这个方面推动的,不是大拆大建,而是以留为主、持有经营的更新方式。



A
城市更新不同于房地产-
城市更新和房地产有什么不同呢?

第一,在开发建设方式上,房地产一般都是大拆大建、标准化、可复制的建设方式;而城市更新主要是渐进式的,以保留传承为主,营造特色场景的建设方式,城市更新很难复制,一个更新项目有一个模式,有一个特点。


第二,在针对问题方面,房地产的开发,推倒重建,追求规模,主要是解决城市增量发展需求的问题,比如说这个城市产业多了,要落地,有大量新增人口,没有地方住怎么办?这个时候政府征地也好,拆迁也好,通过房地产开发,来解决城市发展的增量需求;而城市更新主要是改空间、补短板、升产业、留文化、保民生、美环境,总而言之,是历史印记呈现和现代功能提升的结合, 保留的是城市原来的肌理和文化,在这个基础上缺什么补什么,产业要提升,与民生、环境美化、基础设施提升结合在一起。


第三,在盈利模式上,房地产开发以散售、高周转为主要盈利模式,都是房屋建完之后开始销售,一套一套卖房子,快周转是房地产开发的盈利模式;而城市更新的盈利模式,主要是依靠资产管理和运营,提高现金流为主要特征的一种盈利模式,不是散售,也不是高周转,是长周期的。


第四,在主导方式上,房地产开发由单一的房地产企业主导;但是城市更新通常是片区统筹,有政府的规划引导,由政府、企业、社区、原居民共同主导的一种更新方式。


城市更新和房地产到底有什么不同,归根到底最核心、最关键的不同,不在于拆不拆,而在于卖不卖、卖的比例占多少。房地产开发最终的盈利模式是靠销售,靠快周转来盈利,而城市更新主要是靠资产管理和运营,提高品质,提高现金流的盈利模式。这是城市更新和房地产很大的不同。



A
城市更新的目标

未来搞城市更新,不是单一的目标,是综合的目标,城市更新的总目标和城市的发展紧密联系在一起的。住房和城乡建设部部长王蒙徽总结的城市更新总目标是建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文的城市。实际中,具体目标还有三个层次。


首先要实现经济目标,最重要的是更新完的地区和城市要有活力,体现在资产配置更优,产出效率更高,资产价值得以提升,能够给政府提供经济发展的支撑,这很重要。没有这一点,所谓的绿色、人文、宜居、韧性、智慧城市的建设,就没有经济支撑。


第二是社会目标,更新要让社会更和谐,包括社会更包容,文化传承的复兴,社会共建共享的发展,这是要通过更新来给予完善的。


第三是环境目标,可持续地打造更加宜居的自然环境,文明多元的人文环境,绿色智慧低碳的社会环境。


总之,城市更新是要把城市遗产、老旧街区、老旧小区、老旧楼宇和城中村进行更新,提升城市的效率和活力。一个地方的城市更新做得成功不成功,惟一的检验标准是看能否达到引人、聚人、留人的目的。如果一个地方旧的变新了,但产业不来,人员不来,本地人不来,外地人不去,这种更新就是无效的投资。


很多企业说,搞房地产开发式的城市更新我们都会做,因为很多开发企业几十年来就搞房地产,做得还是很成功,如果城市更新不按房地产的模式来,没有办法做,也不赚钱。我认为,城市更新对现在的城市发展是转型要求,对企业来说也是转型的挑战,的确非常难。



A
城市更新谁助力

下一步推动城市更新,我认为离不开三个方面的支持。


首先是政策支持,因为过去的城市建设发展,主要靠新建房地产来支撑,所有的政策都是支撑新建的。


我们说不走房地产的开发模式,走城市更新的新发展模式,政策是缺失的。那么企业适合在什么地方参与城市更新?我认为,要看这个地方的政策环境适合不适合,支持不支持城市更新。包括这个城市的城市更新的定位是怎样确定的,城市发展的定位依然是扩张式的?还是已经聚焦在城市内部,以品质功能提升为核心。还要看地方的政策对城市更新参与者的准入、项目获得的政策支持力度。


当然,城市更新虽然不是房地产开发,但是确实既涉房也涉地,规划、土地、标准的保障就非常重要,这个地方有没有相应政策。还有政府有没有专门的管理机制,就涉及到政策的支持。自从中央提出了实施城市更新行动以来,现在很多地方政府已经开始出台一些管理办法,对政策的支持有了明确的态度,这是非常重要的。比如说,现在除了深圳一直有城市更新的法规政策外,中央提出实施城市更新行动以来,上海的城市更新条例已经正式实施了,北京市出台了城市更新的指导意见,刚刚又发布了北京市的城市更新的行动计划,重庆、成都、天津等城市都出台了管理办法。在这些管理办法中都明确了一些政策支持,我认为这非常有积极意义。


其次是资金的支持。城市更新毫无疑问是长周期的,对资金的依赖非常强,不像房地产可以快周转,滚动开发。开发企业的资金滚动开发,快周转保证了资金来源,盈利显而易见,但是城市更新因为周期长,更新项目到底能不能挣钱,是不确定的,社会资本也好,金融机构也好,进入城市更新其实有顾虑的。所以,资金支持包括财政、金融和社会资本。


政府的财政支持,主要是支持涉及民生类的更新,老旧小区改造,生态修复,基础设施提升,涉及公共设施的配套,都需要政府财政的支持。除了财政支持外,金融的支持也很重要,比如间接融资,向银行贷款,应该给予城市更新以支持。过去银行金融机构的贷款周期相对较短,支持快周转的项目,下一步金融机构需要支持长周期、低成本的一些改善城市功能的银行贷款。除了间接融资外,一些直接融资,包括社会资本的支持也非常重要,可以看到在北京、重庆、成都、上海等地方政策中涉及到未来的资金支持。


城市更新不以散售快周转的盈利模式,投融资有其独特的特点,我总结三句话:投资基金化、建设信贷化、运营证券化。下一步的金融支持,离不开对三化的深入研究。


一是投资的基金化,实际需要政府性的引导母基金来实现资本的两级放大功能。可以看到,现在上海、天津、无锡都成立了政府类的城市更新产业基金,对引导社会资本进入城市更新起了稳定器和增加信心的作用,而且这个母基金由于可以再次投入到项目中,可以实现引入社会资本的两级资本放大功能。下一步这个政策要具体落实和完善,对长周期的城市更新资金支持非常有意义。


二是在更新建设过程中,实际上需要杠杆,需要银行贷款的支持, 所以在银行层面,对旧工业区、旧商业区更新,在如何融资的条件上给予一些资金支持,也非常需要,可以区别开来,比如说散售快周转的项目类似房地产,或者就是房地产的开发模式,应该在金融管控上按照房地产进行管理,不是散售快周转的更新项目,应该按照城市更新类的贷款给予单独的支持。


三是运营证券化,当城市更新后,项目长期持续运营产生现金流,各国的经验告诉我们,都要靠证券化来使前期的投入资金进行退出,公募REITs就非常重要,可以翘动更多的社会资本来支持城市更新,前期投入资金退出后可以扩大投入到新的更新项目,对提高资产管理的水平,分散风险都有积极意义。特别是对商业地产的更新,公募REITs的作用也非常明显。


第三是专业化能力的支持。很多企业说住建部提出来防止大拆大建类的城市更新,那城市更新就熄火了,因为这个行当没有办法干,不赚钱,我们参与不了。我始终认为,难者不会、会者不难。



A
城市更新的核心能力

实践中,这几年看到了大量城市更新的项目,确实有相当一部分不挣钱,但是也有很多项目做得非常成功,核心的是什么呢?专业化能力的核心,一个是如何升级,如何改变原有建筑的功能,第二是如何提升业态。


在功能改变方面,如上海的梦中心,由高和资本和国开金融组成基金联合投入,原来是水泥厂,现在变成了现代的文化综合体,功能的改变适应现代城市发展的需要。万科在上海做的上生·新所,原来也是传统企业的生产办公区,现在变成了新消费地,功能发生了变化,从过去低效、没有现金流的,已经不适合城市发展的功能的空间,变成现在符合城市发展方向和功能的空间,这是一种类型。


在业态提升方面,如功能不改,提升业态,传统办公变成现代办公,传统商业变成现代商业,也有很多项目做得很成功。比如说最近北京关注度非常高的华润西单更新场项目,原来是商业,更新之后还是商业,但是原来是小商户,现在是年轻潮流力的新商业,业态没有变但是得到了大幅度的提升。翰同资本在三元桥做的酒店,酒店还是酒店,传统酒店变成了现代酒店,成为了全国坪效最高的酒店,过去不赚钱,现在很赚钱。功能的改变和业态的提升,都靠资产运营、资产管理,靠招商、设计、组织等优化,一系列都是企业的专业化能力。


总结起来,专业化能力,最考验企业能不能参与城市更新,或者参与城市更新能不能取得成功的关键。


企业参与城市更新的专业化能力方面可以概况为:科技为力、产业为核、文化为魂、设计为美、运营为要。


一个成功的城市更新项目,之所以能够提高坪效,提高效益,引人、聚人、留人,能够给当地创造现金流,引企业入驻,获得消费者持续的关注,是运用科技力量改变了传统的建筑功能,引入升级迭代后的产业为项目长久持续的现金流奠定了基础。当然,吸引人必须要靠文化的打造,形象功能的改变要靠设计。最后是资产管理,运营是城市更新不搞大拆大建的情况下,能够取得成功的非常关键的方面。


总而言之,未来城市更新的确是新赛道。城市更新是行动,绝不是运动,不可能通过运动来实施好城市更新。城市更新对城市发展来说,是永续的过程,对有专业化能力、理解最清楚、又提前准备好人才和团队的企业来说,未来的确有很好的机会,祝愿城市更新能够行稳致远。


作者:秦虹  中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛(CMF)主要成员、住建部政策研究中心原主任


来源:经济观察网  壹方城官微 山东省房地产业协会


 
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